論重新招標(biāo)與重新確定中標(biāo)人
重新招標(biāo)或重新評(píng)標(biāo)的情況在實(shí)際招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中時(shí)有發(fā)生，為確保招標(biāo)活動(dòng)合法合規(guī)并順利開展,招標(biāo)人應(yīng)確保其重新招標(biāo)或重新評(píng)標(biāo)活動(dòng)符合《招標(biāo)投標(biāo)法》及其相關(guān)法規(guī)。本文分析了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中重新招標(biāo)與重新確定中標(biāo)人法律適用問題及其注意事項(xiàng)，旨在為招標(biāo)人及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)開展重新招標(biāo)及重新確定中標(biāo)人工作提供參考和借鑒。
根據(jù)各類項(xiàng)目性質(zhì)不同，本文從以下幾個(gè)方面論述。
一、所有招標(biāo)項(xiàng)目重新招標(biāo)
《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十八條規(guī)定，“投標(biāo)人少于三個(gè)的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)”。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十四條規(guī)定，“投標(biāo)人少于三個(gè)的，不得開標(biāo)；招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)”。另外，第十九條規(guī)定，“通過資格預(yù)審的申請(qǐng)人少于三個(gè)的，應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)”。以上規(guī)定主要是考慮投標(biāo)人或通過資格預(yù)審的申請(qǐng)人少于三個(gè)時(shí)，不能保證投標(biāo)必要的競(jìng)爭(zhēng)程度，難以體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)選擇交易相對(duì)人的立法目的。按照慣例，至少有三家投標(biāo)者才能帶來有效競(jìng)爭(zhēng)，兩家參加投標(biāo)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，投標(biāo)人可能提高采購(gòu)價(jià)格，損害招標(biāo)人利益。
需要說明的是，《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定的是“投標(biāo)人”和“通過資格預(yù)審的申請(qǐng)人”少于三個(gè)，那么如果在招標(biāo)文件及資格預(yù)審文件售賣期限截止時(shí)，購(gòu)買招標(biāo)文件及資格預(yù)審文件的“潛在投標(biāo)人”就已經(jīng)少于三個(gè)了，這時(shí)明顯可以推斷得出，將來遞交投標(biāo)文件的“投標(biāo)人”和遞交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的“資格預(yù)審申請(qǐng)人”也必然少于三個(gè)。因此，招標(biāo)人可以在招標(biāo)文件及資格預(yù)審文件發(fā)售截止時(shí)就進(jìn)行重新招標(biāo)，不需要等到投標(biāo)截止時(shí)或資格預(yù)審?fù)瓿珊蟛胖匦抡袠?biāo)。
以上規(guī)定適用于所有招標(biāo)項(xiàng)目，當(dāng)然也包括非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目。對(duì)于非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目來說，一旦采用了招標(biāo)采購(gòu)方式，招標(biāo)人遇到上述情形時(shí)，不得因該項(xiàng)目是非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目而擅自取消重新招標(biāo)。
二、依法必須招標(biāo)項(xiàng)目重新招標(biāo)與重新確定中標(biāo)人
1．《招標(biāo)投標(biāo)法》有關(guān)規(guī)定
《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十二條規(guī)定，“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的所有投標(biāo)被否決的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)”。第六十四條規(guī)定，“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目違反本法規(guī)定，中標(biāo)無效的，應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定的中標(biāo)條件從其余投標(biāo)人中重新確定中標(biāo)人或者依照本法重新進(jìn)行招標(biāo)”。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十二條規(guī)定的否決投標(biāo)人投標(biāo)的條件在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十一條規(guī)定了七種情形，當(dāng)所有投標(biāo)人因存在七種情形之一被否決投標(biāo)后，投標(biāo)將毫無競(jìng)爭(zhēng)性可言，此時(shí)，招標(biāo)人將沒有可以選擇的交易相對(duì)人，通過招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)采購(gòu)的目的也無從實(shí)現(xiàn)，因此招標(biāo)人在這種情況下進(jìn)行重新招標(biāo)是毫無疑義的。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十四條規(guī)定的中標(biāo)無效，是指中標(biāo)沒有法律約束力，該無效為自始無效。第五十二、五十五、五十七條對(duì)依法必須招標(biāo)項(xiàng)目中標(biāo)無效情形進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，其中第五十二、五十五條規(guī)定關(guān)于中標(biāo)無效行為的認(rèn)定以相關(guān)“行為影響中標(biāo)結(jié)果”為前提，而第五十七條則沒有要求，因此在認(rèn)定兩種中標(biāo)無效的情形時(shí)應(yīng)加以區(qū)別。另外，第五十、五十三、五十四條規(guī)定了適用于所有招標(biāo)項(xiàng)目（含非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目）的中標(biāo)無效的情形，只是對(duì)于非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目來講，依據(jù)第五十、五十三、五十四條并不會(huì)必然導(dǎo)致重新招標(biāo)或重新確定中標(biāo)候選人，即雖然中標(biāo)無效，但是否重新招標(biāo)或重新確定中標(biāo)人是招標(biāo)人的自愿行為，而對(duì)于依法必須招標(biāo)項(xiàng)目來說，符合第五十、五十三、五十四條中標(biāo)無效情形的，則要求必須重新招標(biāo)或重新確定中標(biāo)人。
關(guān)于中標(biāo)無效的認(rèn)定主體，《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條規(guī)定，“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及其當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受依法實(shí)施的監(jiān)督。有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為?！币虼耍姓O(jiān)督部門有權(quán)認(rèn)定中標(biāo)無效。另外，人民法院依照法律獨(dú)立行使審判權(quán)，仲裁機(jī)構(gòu)基于法律和當(dāng)事人授權(quán)而擁有仲裁案件審理權(quán)和裁決權(quán)，在招投標(biāo)糾紛中也有權(quán)認(rèn)定中標(biāo)無效。
至于選擇重新招標(biāo)還是從其余投標(biāo)人中重新確定中標(biāo)人，一般情況下，重新招標(biāo)的成本要大于重新確定中標(biāo)人的成本，只有在其余所有投標(biāo)人投標(biāo)都無法滿足（如所有投標(biāo)人都違法投標(biāo)，或雖未違法投標(biāo)，但不符合《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定的中標(biāo)條件）招標(biāo)項(xiàng)目需求時(shí)，選擇重新組織招標(biāo)才是正確和適當(dāng)?shù)?。?dāng)選擇重新確定中標(biāo)人時(shí)，在前中標(biāo)人是招標(biāo)人授權(quán)評(píng)標(biāo)委員會(huì)直接確定的情況下，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的中標(biāo)條件重新推薦中標(biāo)候選人或者根據(jù)招標(biāo)人委托重新確定新的中標(biāo)人，在前中標(biāo)人是招標(biāo)人在評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的中標(biāo)候選人中確定的情況下，招標(biāo)人可在剩余的中標(biāo)候選人中根據(jù)法律規(guī)定的中標(biāo)條件直接確定新的中標(biāo)人。
2．《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》有關(guān)規(guī)定
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十三條規(guī)定，“招標(biāo)人編制的資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件的內(nèi)容違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，違反公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，影響資格預(yù)審結(jié)果或者潛在投標(biāo)人投標(biāo)的，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在修改資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件后重新招標(biāo)”。
招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件違法通常表現(xiàn)為兩種情形，一種是違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，還有一種情形，相關(guān)行為雖無明確的適用條款，但明顯違背公開、公平、公正和誠(chéng)信原則。資格預(yù)審或招標(biāo)文件具備以上情形之一，且因內(nèi)容違法影響到資格預(yù)審結(jié)果或者潛在投標(biāo)人投標(biāo)的，不但要求重新招標(biāo)，而且要求重新招標(biāo)前必須“修改資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件”，對(duì)違法內(nèi)容進(jìn)行糾正。對(duì)于雖然具備以上兩種情形之一，但不足以影響資格預(yù)審結(jié)果或投標(biāo)人投標(biāo)的，則沒有必要進(jìn)行重新招標(biāo)，但招標(biāo)人仍應(yīng)采取補(bǔ)救措施，并及時(shí)向潛在投標(biāo)人溝通、反饋處理結(jié)果，防止問題進(jìn)一步加重和升級(jí)。
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八十一條規(guī)定，“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)違反《招標(biāo)投標(biāo)法》和本條例的規(guī)定，對(duì)中標(biāo)結(jié)果造成實(shí)質(zhì)性影響，且不能采取補(bǔ)救措施予以糾正的，招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)無效，應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)或者評(píng)標(biāo)”。無效的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè)，一是存在違法行為，二是對(duì)中標(biāo)結(jié)果造成實(shí)質(zhì)性影響（包括已經(jīng)造成的和必然造成的），三是已不能采取補(bǔ)救措施予以糾正。具體如何認(rèn)定屬于哪類無效行為，應(yīng)結(jié)合違法行為的屬性及認(rèn)定違法行為時(shí)招投標(biāo)活動(dòng)已完成的工作進(jìn)度綜合分析判斷。一般判斷標(biāo)準(zhǔn)為，在中標(biāo)通知書送達(dá)中標(biāo)候選人前，招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)行為滿足上述三個(gè)條件的，可認(rèn)定為招標(biāo)無效。自潛在投標(biāo)人購(gòu)買資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件至中標(biāo)通知書送達(dá)中標(biāo)候選人前，潛在投標(biāo)人或投標(biāo)人行為滿足上述三個(gè)條件的，可認(rèn)定為投標(biāo)無效（如尚在資格預(yù)審或評(píng)標(biāo)過程中，可直接由資格預(yù)審委員會(huì)、評(píng)標(biāo)委員會(huì)按照否決投標(biāo)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定及招標(biāo)文件要求否決資格預(yù)審申請(qǐng)或否決投標(biāo)，其余情形則應(yīng)由有權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定）。中標(biāo)通知書送達(dá)中標(biāo)候選人后，以上主體相關(guān)行為滿足以上三個(gè)條件的，應(yīng)認(rèn)定為中標(biāo)無效。
招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)被認(rèn)定為無效的，一般法律后果是返還財(cái)產(chǎn)、折價(jià)補(bǔ)償、賠償損失等，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八十一條規(guī)定的特定法律后果是應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)或者重新評(píng)標(biāo)（二者必選其一）。由于重新招標(biāo)的成本要大于重新評(píng)標(biāo)的成本，從節(jié)約采購(gòu)時(shí)間和成本，提高交易效率的角度考量，在能夠滿足招標(biāo)人采購(gòu)需求的情況下，如通過重新評(píng)標(biāo)就可以糾正違法行為，應(yīng)優(yōu)先采用重新評(píng)標(biāo)的補(bǔ)救措施，對(duì)尚未進(jìn)入評(píng)標(biāo)階段或無法通過重新評(píng)標(biāo)糾正違法行為的，才可考慮重新招標(biāo)。
3．有關(guān)部委規(guī)章規(guī)定
大部分部委規(guī)章關(guān)于重新招標(biāo)有關(guān)要求與《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》保持一致，但也有部分規(guī)章進(jìn)一步做了細(xì)化和補(bǔ)充。
《工程建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》第四十條規(guī)定，“依次確定其他中標(biāo)候選人與招標(biāo)人預(yù)期差距較大，或者對(duì)招標(biāo)人明顯不利的，招標(biāo)人可以重新招標(biāo)”。第四十八條規(guī)定，“在下列情況下，依法必須招標(biāo)項(xiàng)目的招標(biāo)人在分析招標(biāo)失敗的原因并采取相應(yīng)措施后，應(yīng)當(dāng)依照本辦法重新招標(biāo)……（四）評(píng)標(biāo)委員會(huì)否決不合格投標(biāo)后，因有效投標(biāo)不足三個(gè)使得投標(biāo)明顯缺乏競(jìng)爭(zhēng)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)決定否決全部投標(biāo)的；（五）根據(jù)第四十六條規(guī)定，同意延長(zhǎng)投標(biāo)有效期的投標(biāo)人少于三個(gè)”。
《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第五十八條規(guī)定，“依次確定其他中標(biāo)候選人與招標(biāo)人預(yù)期差距較大，或者對(duì)招標(biāo)人明顯不利的，招標(biāo)人可以重新招標(biāo)?！?/span>
《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第二十八條規(guī)定，“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目同意延長(zhǎng)投標(biāo)有效期的投標(biāo)人少于三個(gè)的，招標(biāo)人在分析招標(biāo)失敗的原因并采取相應(yīng)措施后，應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)。”
《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法（試行）》第二十七條規(guī)定，“招標(biāo)公告規(guī)定未領(lǐng)購(gòu)招標(biāo)文件不得參加投標(biāo)的，招標(biāo)文件發(fā)售期截止后，購(gòu)買招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人少于3個(gè)的，招標(biāo)人可以依照本辦法重新招標(biāo)”。第六十七條規(guī)定，“使用國(guó)外貸款、援助資金的項(xiàng)目……資金提供方對(duì)評(píng)標(biāo)報(bào)告有反對(duì)意見的，招標(biāo)人或招標(biāo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將資金提供方的意見報(bào)相應(yīng)的主管部門，并依照本辦法重新招標(biāo)或者重新評(píng)標(biāo)”。第八十條規(guī)定，“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，在國(guó)際招標(biāo)過程中，因招標(biāo)人的采購(gòu)計(jì)劃發(fā)生重大變更等原因，經(jīng)項(xiàng)目主管部門批準(zhǔn)，報(bào)相應(yīng)的主管部門后，招標(biāo)人可以重新組織招標(biāo)”。
三、國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目重新招標(biāo)與重新確定中標(biāo)人
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十五條規(guī)定，“************的中標(biāo)候選人放棄中標(biāo)、因不可抗力不能履行合同、不按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金，或者被查實(shí)存在影響中標(biāo)結(jié)果的違法行為等情形，不符合中標(biāo)條件的，招標(biāo)人可以按照評(píng)標(biāo)委員會(huì)提出的中標(biāo)候選人名單排序依次確定其他中標(biāo)候選人為中標(biāo)人，也可以重新招標(biāo)”。本條只針對(duì)國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目適用，并且對(duì)確定其他中標(biāo)候選人為中標(biāo)人或重新招標(biāo)授予了招標(biāo)人選擇權(quán)，但這種選擇權(quán)不應(yīng)是任意的，而應(yīng)是在其他中標(biāo)候選人符合中標(biāo)條件，能夠滿足采購(gòu)需求的情況下，應(yīng)盡量依次確定中標(biāo)人，以節(jié)約采購(gòu)時(shí)間和成本，提高交易效率。當(dāng)然，在其他中標(biāo)候選人與采購(gòu)預(yù)期差距較大，或者依次選擇中標(biāo)人對(duì)招標(biāo)人明顯不利時(shí)，招標(biāo)人可以選擇重新招標(biāo)。另外，只有第一中標(biāo)候選人不符合條件時(shí)才可進(jìn)行選擇，由于條例本身并未窮盡中標(biāo)人不符合中標(biāo)條件的所有情形，招標(biāo)人可結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際特點(diǎn)在招標(biāo)文件中加以要求。
四、重新招標(biāo)注意事項(xiàng)
招標(biāo)程序啟動(dòng)的標(biāo)志是發(fā)布資格預(yù)審公告、招標(biāo)公告或者發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)。因此，項(xiàng)目重新招標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)重新發(fā)布招標(biāo)公告或者資格預(yù)審公告，不再進(jìn)行資格預(yù)審的也可直接發(fā)布招標(biāo)公告，邀請(qǐng)招標(biāo)的，則應(yīng)當(dāng)發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書。
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十三條規(guī)定，招標(biāo)人編制的資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件的內(nèi)容違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，違反公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，影響資格預(yù)審結(jié)果或者潛在投標(biāo)人投標(biāo)的，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)人重新招標(biāo)前應(yīng)當(dāng)修改資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件。
招標(biāo)人重新招標(biāo)可以調(diào)整招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式等內(nèi)容。但是，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第七條規(guī)定，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目重新招標(biāo)時(shí)，其招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)重新報(bào)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門審批、核準(zhǔn)。另外，《工程建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)材料增加招標(biāo)內(nèi)容和核準(zhǔn)招標(biāo)事項(xiàng)暫行規(guī)定》（2013年九部委第23號(hào)令）第十一條也明確規(guī)定，“項(xiàng)目（指：依法必須進(jìn)行招標(biāo)且按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)的各類工程建設(shè)項(xiàng)目）建設(shè)單位在招標(biāo)活動(dòng)中對(duì)審批、核準(zhǔn)的招標(biāo)范圍、招標(biāo)組織形式、招標(biāo)方式等作出改變的，應(yīng)向原審批部門重新辦理有關(guān)審批、核準(zhǔn)手續(xù)”。
重新招標(biāo)又失敗，該如何處理，有關(guān)部委規(guī)章在相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行了要求。如根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》第四十九條、《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第三十八條、《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第三十四條有關(guān)規(guī)定，以上領(lǐng)域按國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要履行審批、核準(zhǔn)手續(xù)的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目重新招標(biāo)失敗的，報(bào)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門審批、核準(zhǔn)后可以不再進(jìn)行招標(biāo)，其他項(xiàng)目招標(biāo)人可自行決定不再進(jìn)行招標(biāo)。另外，《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法（試行）》第四十六條規(guī)定，“重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于3個(gè)的，可以進(jìn)入兩家或一家開標(biāo)評(píng)標(biāo)；按國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要履行審批、核準(zhǔn)手續(xù)的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，報(bào)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門審批、核準(zhǔn)后可以不再進(jìn)行招標(biāo)。”
作者：王郭楊 王 敏 于 靜
作者單位：中國(guó)石油長(zhǎng)慶油田分公司
來源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》
